来源：云南师范大学学报(哲学社会科学版),2023年第2期

正文如下：

引言

党的二十大报告完整地提出了“中国式现代化”的理论命题，同时针对边疆现代化提出了“加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边”的战略任务。该任务蕴含着4个维度的价值追求：一是边疆发展，二是边疆民生改善，三是边疆稳定，四是边疆安全。中国式现代化的边疆实践经验证明，要有效实现上述价值追求，须全面推进屯垦戍边向建城戍边的战略转型。屯垦戍边是我国王朝国家时期创立的治边方略，其基本要义是在边疆的某些重要战略要地，通过驻军或者移民，在守边戍边的同时亦进行屯田垦殖，既完成守卫边防的任务，又为戍边军民解决后勤保障难题，既减轻国家财政经济负担，又促进边疆经济社会发展。屯垦戍边方略至西汉王朝提出并推行以来，一直被历朝历代所沿用，不仅维护了国家统一、边疆稳固，而且也促进了边疆开发建设、民族交往交流交融。毕竟屯垦戍边是传统农耕时代创立的治边方略，具有浓厚的前现代社会的色彩，是与传统农业经济相适应的治边政策。1949年新中国建立以后的很长时间里，我国从总体上并没有摆脱传统农业经济占主导地位的经济社会属性，特别是边疆地区，传统农业经济的占比更大。因此，在边疆治理中，屯垦戍边作为历史上传承下来的制度抑或政策，仍然是较为有效的、可借鉴使用的治理资源，由此被党和政府在边疆治理实践中所继承发扬。

改革开放40多年来，我国的现代化建设取得了重大进展，工业化、城镇化、信息化等体现现代化发展水平的各项指标快速提升，到2021年底我国第二和第三产业的产值占国内生产总值比重达到92.74%，全国城镇化率已经达到64.72%。这说明我国的经济社会发展已经逐渐摆脱了传统农业经济及社会的特征，越来越具有现代经济和社会的属性。在边疆地区，尽管现代化发展水平低于全国平均水平，但传统农业经济和社会的属性在持续减少，而现代经济和社会的属性在持续增加，传统农业不再是边疆劳动人口的主要职业领域，越来越多的劳动人口转向第二或第三产业。在边疆治理领域，以往的戍边方式在悄然发生变化，屯垦已不再是戍边的主要手段和方式，相反，建设现代化城市、发展现代化工商业，加快传统农业的现代化转型等，成为当今时代边疆发展的显著特点。全国及其边疆地区经济社会的现代化转型，使过去的屯垦戍边方略越来越不适应新形势发展的需要，边疆治理体系和治理能力现代化的发展目标要求治边方略必须与时俱进，创新发展。边疆迈向新型工业化、城市化等发展趋势越来越明显，适时地提出建城戍边方略正当其时。只有大力建设和发展边疆市镇，才能承载边疆的新型工业化，才能集聚大规模人口，完善戍边体系，优化戍边功能，提高戍边能力，降低戍边成本，推动屯垦戍边向建城戍边的转型升级。

一、建城戍边方略的理论意涵

治边方略是党和政府为了提高边疆治理效能，在总结古今中外边疆治理实践经验的基础上，所研究制定的具有行动指南作用的战略性政策。治边方略和治边方法既有区别也有联系。治边方略是针对边疆治理所面临的重大问题所研究制定的行动准则，具有战略性、全局性、根本性和原则性特征。而治边方法是为解决边疆治理的具体问题而采用的措施、办法、手段、技术等的总称，具有技术性、局部性、具体性和操作性特征。治边方略决定和框定着治边方法的选择使用，治边方法支撑和保证治边方略的推行落实。治边方略和治边方法都属于实现边疆治理根本目标的政策工具，治边方略属于战略层面的政策工具，而治边方法属于战术层面的政策工具。当代中国陆地边疆治理所面临的重大问题有边疆发展问题、边疆安全问题、边疆认同问题、边疆民族问题、边疆社会问题等。过去传统农业社会时期屯垦戍边之所以被界定为治边方略，而不是治边方法，是因为它是解决边疆安全稳定和发展进步等重大问题的政策工具。而当我国逐渐步入现代工业社会时期，我们把建城戍边界定为治边方略，也是因为其在解决边疆重大问题方面具有关键而独特的作用。

所谓建城戍边方略，是指为适应边疆的现代化发展，政府有目的、有计划地在我国沿边地带有市镇发展条件的地区，以市场和行政手段相结合的方式，规划和发展尽可能多的市镇，形成相互连接、相互依托、相互支撑的市镇体系，从而发挥其治边戍边固边作用的战略政策设计。

边境城市具有强大的戍边功能，这是建城戍边方略得以成立的前提条件。戍边的要义在于防范境外势力的侵入、渗透或破坏，维护国家的团结统一和领土完整，捍卫国家的主权权益，确保边疆的国家安全等。戍边的关键在于有庞大的戍边主体，戍边主体的规模、能力与戍边效能呈正相关关系。军队和边民是戍边的两大主体。由于军队规模和资源的有限性，决定了军队只能部署在边疆的要塞或枢纽地区，发挥重点戍边、职业戍边和专业戍边的作用。而对于边疆更为广大的地区，需要边民戍边作用的发挥，以弥补军队戍边的不足和空白。边民是可以不断培育和持续壮大的戍边力量，有个体化存在形态和组织化存在形态。规模足够大、质量足够优的边民是国家戍边能力得以成长的源泉和动力，所谓规模足够大，是指生产生活在边境一线的边民数量越多越好；质量足够优，是指边民所具有的国民意识和国民素养越高越好。边境城市和城镇具有强大的人口吸纳和集聚功能，城市或城镇产业体系和公共服务体系越完善，越有利于边民数量规模的扩张。同时边境城市中边民相对集中居住的特点，提高了边民间的交往互动频率，容易形成以城市为单元的社会共同体，进而产生哈贝马斯所说的“平民公共领域”，培育出公共精神。加上城市相对发达的教育、文化生活、大众传媒等，居住于城市的边民更容易涵育和培养出国民意识和国民素养，形成为国戍边的行动自觉。可见边境城市集聚了边民，塑造了国民，是最强大的戍边堡垒。建城戍边方略以国家战略的主动性和自觉性规划和推进边境地区的城镇化发展，是戍边兴边、强边固防的有效举措。

建城戍边方略是边疆现代化发展的必然要求。党的十九大明确提出到21世纪中叶，要把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。我国边疆有577万平方公里国土面积，人口约2.8亿，其中具有典型边疆属性的边境县域，共有197万平方公里国土面积，人口约2400万，如果没有边疆及其边境地区的现代化，就谈不上国家的现代化。未来30年时间里，要建成社会主义现代化强国，必须同步建成社会主义现代化边疆。根据现代化评价指标，边疆的现代化与国家的现代化一样，必须推进城市化、工业化发展，没有城市化和工业化的发展，边疆的现代化就会成为没有实质内容的空洞口号。罗荣渠先生在其专著《现代化新论》中概括了日本、美国和英联邦国家学者的学术讨论结论，指出衡量社会现代化有8条标准，其中第一条就是“人口较高地向城市集中，整个社会日益以都市为中心组织起来。”同样，要实现我国边疆的现代化、边境地区的现代化，首要的标准和条件就是边疆及其边境地区的城市化发展水平。所以，建城戍边方略体现了国家现代化发展的大趋势，适应了边疆现代化发展的内在要求，加快了边疆现代化发展进程，是我国边疆及其边境地区持续迈向现代化的重大政策设计。

建城戍边方略既要发挥政府行政力量的能动作用，又要尊重市场规律的决定性作用。谋划和推动边疆的城市化发展，需要发挥两种力量、两种手段的合力，即市场力量与政府力量，市场手段和行政手段。边疆的城市发展，从根本上来说是经济发展的内在要求和最终产物，必须遵循经济发展的基本规律，充分发挥市场力量的强大推动作用，充分发挥市场手段的调节和平衡作用，这种条件下发展起来的城市才会有较高的运行效率，也具有强大的活力和生命力。但这种自然历史的城市发展之路也存在进程缓慢，人口及其经济要素可能向内地发达地区流失的危险，这样就会导致边疆地区人口和经济的空心化，会造成边疆安全出现重大隐患。所以，习近平总书记曾指出：“要考虑国家安全因素，增强边疆地区发展能力，使之有一定的人口和经济支撑，以促进民族团结和边疆稳定。”要做到边疆地区的人口和经济要素等不流失，显然必须发挥政府力量的推动力和行政手段的调节力，这时市场力量和市场手段会处于失灵状态，甚至对边疆的发展来说会带来消极的外部性。此时，“更好地发挥政府的作用”就显得正确而珍贵。制定和推行建城戍边方略就是更好发挥政府作用的具体体现。

边境地区的城市规划和发展必须充分考虑条件的可能性。决定一个地区的城市能否从无到有，从小到大，从弱到强，既有主观性因素，也有客观性因素。主观性因素主要是指政府有否建设和发展某些城市的意志和愿望，客观性因素主要是自然地理条件和物质条件能否为城市建设和发展提供支撑。只有当这两者能够有机结合，才有可能启动和推动城市的建设和发展。对于我国边疆来说，城市发展对加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全具有重大的战略价值，政府从主观上具有强烈的建设和发展尽可能多的边境城市的意志和愿望，但政府的能动性必须以现实的自然地理条件和物质条件为前提和基础。城市的建设和发展受到诸多自然地理条件和物质条件的制约，如交通、水利、能源、通讯等基础设施是否便利，自然资源或人文资源是否有优势，水资源是否充沛，地理空间是否平整安全，等等。只有当上述这些自然地理条件和物质条件达到一定的标准时，边境城市的建设和发展才有可能性和可行性。否则，在不具备必要的客观条件的地方规划和建设城市，必然造成人力财力物力的巨大浪费，或者造成其它严重后果（如在自然灾害频发的地方建城，后续将造成严重的生命财产损失）。所以边境地区的城市规划和建设，要把政府的主观性因素和现实的客观性因素高度统一、有机结合。人类社会经历了“村庄——镇——城市——大城市”的聚落体系发展历程。政府要按照城市发展演化的规律，优先把边境地区自然地理条件和物质条件相对较好的村庄纳入建城规划，给予必要的政策支持，逐步把其打造成为发达的边境城镇。同样，要把现有的条件较好的城镇逐步打造成为有强大辐射功能的边境城市。

建城戍边方略是边疆治理中一种具有战略属性的政策设计。从公共问题的属性上划分，政府设计和制定的公共政策至少有两种类型：一是“刺激——反应”型公共政策，即社会公共生活中出现了某些公共问题，已经严重影响公众需求，公众为此提出强烈政策诉求，政府经研判觉得有政策介入的必要性，于是制定相应政策来解决这些公共问题，以回应公众需求；二是“预见——规划”型政策，即政府在某领域发展规律和实践经验的基础上，主动预测和谋划该领域的未来发展，通过制定和推行相应政策，引领和促进该领域的未来发展，把未来才可能出现的公共问题化解于无形之中。很显然，前一种公共政策属于被动应对式的政策设计，显现出当下性、局部性特点，后一种政策属于主动预测规划，具有从全局和长远角度进行谋划的战略属性。我们提出的建城戍边方略着眼于边疆未来的长治久安和繁荣发展，着眼于总体国家安全的大局来考量和设计，显然属于战略性政策设计。党的十九大报告曾提出坚定实施“七个战略”，其中的区域协调发展战略和军民融合发展战略与建城戍边方略具有直接的相关性。建城戍边方略的提出和实施，毫无疑问会对区域协调发展战略和军民融合发展战略的贯彻落实提供一条崭新的实践路径。

二、建城戍边方略的创设逻辑

建城戍边方略要求在我国陆地边境一线规划布局、建设发展尽可能多的城市或城镇，并以完善的交通网络把这些市镇串联起来，形成一个沿边境线的市镇带。如果我们把沿边市镇看成是一个个珍珠，交通基础设施是串起珍珠的线，那么，我国沿边就形成了一条完整的市镇珍珠链。它不仅是强边固防的战略基石，也是辐射周边国家的中心枢纽，在我国边疆治理中发挥着独特的功能和作用。可见，建城戍边方略是推进边疆治理现代化不可或缺的战略设计和政策要求。

第一，建城戍边方略有利于加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。

党的十九大报告针对边疆地区提出了“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”的重大战略任务。创立建城戍边方略的目的就在于贯彻落实这项重大任务。在第一个百年目标已实现，开启第二个百年目标新征程的历史时期，加快边疆发展就是指加快推进边疆现代化。边疆现代化是体现边疆发展的一个概括性的指标，可以进一步细化为经济领域的新型工业化、社会领域的新型城镇化、政治领域的法治化、文化领域的理性化、生态领域的绿色化等。创立建城戍边方略最直接的结果就是推进了边疆的新型城镇化，同时，也为边疆的工业化、法治化、理性化、绿色化等发展创造了良好条件。

创立建城戍边方略，也极其有利于确保边疆巩固、边境安全。边疆巩固是指边疆经济与社会安定有序，政治与国防安全稳固的状态。边境安全是指边境地区没有受到外部威胁，也没有因为受到来自外部的危险危害因素而受到损失的动态稳定状态。边疆巩固、边境安全为国家核心区的建设发展提供了可靠的安全屏障，也为维护总体国家安全创造了条件。推行建城戍边方略，加快构建沿边城镇体系，将带来沿边商贸繁荣、产业发展、人口集聚等效应，相应地促进了沿边城镇公共服务体系的完善和公共服务质量的提升。当沿边城镇居民就业有机会、生活有保障、发展有奔头，获得感、幸福感、安全感持续改善的情况下，边疆经济社会发展将步入良性循环轨道，实现边疆安定有序的局面就会成为自然而然的事情。推进建城戍边方略，建设和完善沿边城镇体系，不仅促进了边疆经济社会有序发展，而且由于城镇是人力、物力、财力、技术等资源相对较为集中的地方，这为保障边疆政治和国防安全提供了有力的物质基础，应对边境地区各种安全风险挑战的物质支撑、人力支持、财力支援更加坚实可靠。另外，沿边城镇体系所拥有的相对较好的公共服务体系和基础设施体系，加上城镇军民融合发展体制机制的存在，特别有利于降低戍边成本，大大提高强边固防能力。

第二，建城戍边方略有利于加强边疆治理，推进兴边富民。

“加强边疆治理，推进兴边富民”是党的十九届四中全会提出的重要战略任务，是边疆地区实现第二个百年奋斗目标的关键点和着力点。边疆治理是以政府为核心的多元主体为实现边疆的安全、稳定和发展，依法对边疆区域内的公共事务进行管理和处置的活动及其过程。加强边疆治理就是通过提高边疆治理效能，更好地维护边疆安全稳定，促进边疆发展繁荣。当前加强边疆治理就是推进边疆治理体系和治理能力现代化。加强边疆治理，一是为满足边疆群众过上更美好生活的需要；二是强边固防，维护国家安全统一的需要；三是为保证边疆现代化目标顺利实现；四是为推进周边命运共同体建设取得新进展；五是更好地服务于“一带一路”建设。加强边疆治理有诸多方略，其中建城戍边方略是不可或缺的方略。一是边疆的城镇化发展为边疆经济发展繁荣创造了条件。城镇化和市场化历来是相伴相生的关系，它们之间互为因果，互为动力，在相互促进中形成良性循环的发展关系。市场是配置资源最有效的手段，是推动经济发展最强大的力量，历史经验证明，一个国家或地区市场化程度越高，其经济发展水平就越高。另外，边疆城镇化提高了边疆要素资源集聚度，有利于形成规模经济效应，提高经济发展水平；二是边疆的城镇化发展有利于知识和技术的创新和扩散。“城市中人口的职业、兴趣和观点不同会摩擦产生智慧的火花，进而产生更为广泛的、自由的判断，以及倾向于迸发甚至偏爱新思想、新行为和新观点等。”边疆的城镇化不仅意味着产业的集聚和人口的集聚，还意味着知识和技术的汇聚。多元化多样化的知识和技术的汇聚特别有利于形成其集成创新效应，这一点是相对落后的边疆实现加快发展最需要的动能。另外，人口相对集中的城镇社会相较于人口分散的乡村社会而言，拥有更加完整完善的教育体系和传播体系，特别有利于知识和技术的传播传承和扩散。先进知识和技术的有效扩散使边疆的超常规跨越式发展具有较大的可能性。三是边疆的城镇化发展提高了安全治理效能。由于受输入型安全风险和内生型安全风险的双重冲击、交叠冲击，边疆安全问题历来比内地更艰巨、更复杂、更有挑战性，是边疆治理的主要客体之一。边疆的城镇化，使安全治理的人力资源、财力资源、物力实现了相对集中，保证了其能够统筹协调使用，发挥出安全治理资源的系统效应，相应地也降低了治理成本。四是边疆的城镇化发展改善了边疆群众的公共服务水平，夯实了社会政治稳定的基础。城镇化发展集聚了边民，实现了边民的集中生产生活，政府公共服务可以实现规模化供给，相较以往边民分散居住时供给成本大大下降，公共服务的数量和质量更有保障，民生水平因城镇化而实现较大改善。民生历来都是社会政治稳定的基石。改善边民民生，就是筑牢边疆社会政治稳定的基石。

建城戍边方略是推进兴边富民最有效的战略政策。所谓兴边，就是使边疆地区，特别是使边境地区兴旺发达。兴旺发达至少有3个衡量指标：一是人口多，人气旺；二是经济发展水平高；三是文化繁荣。所谓富民，就是群众生活富裕富足，即民生水平较高。建城戍边方略，旨在以市场和政府两种力量共同推进边疆地区的城镇化发展，当政府的行政规划机制和市场的利益诱导机制的有效协调配合，容易激发出边疆城镇化发展的强大合力和动能。边疆的城镇化不仅意味着边疆城镇在数量的扩张，而且也意味着边疆城镇在质量上的提升，即在特定城镇这个有限的地理空间范围内产业体系的发展壮大，市场体系的发展完善，公共服务体系的发展进步等。这三大体系的发展，既意味着城镇就业机会增多、公共服务水平提高、生活更加便利，也意味着城镇市场化水平和经济发展水平提高，城镇对人口的吸引和集聚效应得以彰显。可见边疆的城镇化，自然而然会带来聚人口、旺人气、活市场、促发展的结果。边疆地区因城镇化而促进了经济发展，群众因经济发展而提高了收入，政府因经济发展而增加了税收，边疆民生因政府税收增加而得到改善。所以，建城戍边方略在推进兴边富民方面具有极其显著的功能，是可以长期坚持的实现兴边富民的最有效的政策设计。

第三，建城戍边方略有利于推动边疆地区服务和融入“一带一路”建设，为推动周边命运共同体建设发挥独特作用。

人类命运共同体是中国共产党人为构建新的更加公正合理的国际体系和秩序，开辟人类更加美好的发展前景所提出的全球治理新理念，其核心是“建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。”周边外交是我国外交布局的重点，构建人类命运共同体，首先得从周边国家着手，率先构建周边国家命运共同体。这个任务不仅是中央政府的外交职责，更是边疆省区的外交职责。边疆省区与周边国家具有天然而紧密的经济社会文化联系，可以充分发挥公共外交和民间外交的独特功能，对周边国家形成政府外交-公共外交-民间外交等多层次立体化精细化的外交外事工作体系。

“一带一路”建设是我国扩大对外开放的重大举措和经济外交的顶层设计，是为破解人类发展难题提供的中国智慧和中国方案，是探索全球经济治理新模式、构建人类命运共同体的新平台，是新时代中国特色社会主义的伟大开放实践。可见，构建人类命运共同体与“一带一路”建设之间存在着密不可分的关系。构建人类命运共同体是我国外交的目标，“一带一路”建设则是实现这一目标的主要路径。

我国边疆拥有的独特区位优势，可以在“一带一路”建设中发挥不可替代的独特作用。我国边疆不仅拥有14个直接接壤的“小周边”国家，而且还拥有一些不直接接壤，但与我国空间距离较近的“大周边”国家。长期以来我国边疆地区与这些周边国家存在着密切的经济、社会、文化联系。这些周边国家都是“一带一路”建设的主要对象国和参与国。我国边疆地区可以充分利用近邻的区位优势、地缘经济和文化优势等，主动推进与周边国家的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等工作，全面服务和融入“一带一路”建设。这不仅是中央政府对边疆省区的政策要求，也是边疆省区积极主动作为，全面贯彻落实国家战略决策的具体表现；不仅可以彰显“一带一路”建设的成效，而且对于边疆地区借助国家战略的良好机遇和有利条件，加快自身的发展也有重大意义。

建城戍边方略的创立和实施对推动边疆地区服务和融入“一带一路”建设，对构建周边命运共同体都具有重要作用：一是在与周边国家相互交往频繁和密切的战略要地规划和建设更多的市镇，将拉动境内外交通、通信、能源等基础设施的建设和发展，进而促进我国边疆与周边国家的设施联通，更加方便双边的交往交流，提高开放合作的水平和层次。二是边疆的城镇化发展不仅会扩大边疆市场的数量和规模，而且也会扩大市场的影响力和辐射力，为境内外商品提供便捷的交易平台，促进边疆与周边国家的贸易畅通，密切双边的经贸关系，加深双边的经济联系，更容易形成你中有我、我中有你的利益共同体关系。三是边疆的城镇化发展不仅吸引大量的国内人口到沿边市镇生产生活，而且也会吸引周边国家的人口到我国沿边市镇从事商贸活动、就业、学习和生活。不同国家的人口在同一个市镇空间中的频繁交往，促进不同国家的文化交流互鉴，达成了民心相通的目的。民心能否相通往往是构建命运共同体的关键因素。四是沿边城市和城镇是周边外交活动的主要空间和平台，只有公共服务设施达到一定水平的城市或城镇才可能为与周边国家展开政治外交、经济外交、文化外交等提供必要的条件。边疆的城镇化发展，将为各层次各领域各类型的外交活动的展开提供保障，为构建周边命运共同体发挥不可替代的功能和作用。

第四，建城戍边方略的创立和实施将提高我国对周边国家的辐射能力。

辐射原本是一个物理学概念，是指能量由源头向周边传播和扩散的过程。辐射能力就是指能量由源头向周边传播和扩散的广度和深度。把辐射能力这个概念引入到社会领域，就是指某个特定的社会主体对其他其他社会主体所具有的影响力和感召力。国家作为特殊的社会主体，它们之间同样存在着辐射能力问题。一个国家辐射能力的大小既取决于该国综合实力的大小，又取决于该国对外经略能力的大小。国家综合实力是其辐射能力的基础，对外经略能力是辐射能力的关键因素。国家辐射能力的重要性在于：它是国家之间合作水平和层次的决定因素，是维护国家主权安全和发展利益的保障因素，是协调和处置国际关系的重要砝码，是塑造国际秩序的重要手段。所以，综合实力达到一定程度的国家都会积极主动地进行对外辐射能力的建设。

从富起来向强起来迈进的我国也应该积极主动展开对外辐射力建设。当前我国处于实现社会主义现代化强国的关键时期，在国际环境上又面临“百年未有之大变局”，既要实现自己的强国目标，又要为人类的进步事业作出我们的贡献，为此必须进行国家对外辐射能力建设。经过改革开放四十多年的发展，我国综合实力持续增强，已经具备一定的对外辐射能力。近些年来，美西方国家一直忌惮和防范我国持续增强的对外辐射能力，无所不用其极地对我国进行围堵、打压、抹黑和破坏，使我国对外辐射能力建设遭受重大挑战。在不稳定性不确定性突出的国际发展环境中，稳中求进就是最佳的策略选择。为赢得持续发展的战略机遇期，我们不应急于求成地展开全面出击的对外辐射能力建设，而应采取稳扎稳打、重点突破的策略，以“一带一路”建设为引领，率先把对周边国家的辐射能力建设作为优先任务。显然，要有效完成该项任务，边疆省区发挥着关键性作用。

建城戍边方略是提高对周边国家辐射能力的理想选择。城市或城镇较乡村社区具有更显著的辐射能力，所以在边境地区推进城镇化建设，不仅是边疆现代化的内在要求，也是对外辐射能力建设的有效举措。一是边境城市和城镇是我国影响力感召力向周边国家辐射和扩散的重要载体和通道。边境城市和城镇由于基础设施相对发达，市场体系和公共服务体系相对完善，往往在跨境区域经贸活动中发挥着交易中心、物流中心等枢纽节点作用，双边的大量商品、技术、人才、资本等在此完成交易和出入境运输。伴随着双边经贸合作扩大和加深，我国对周边国家自然而然地提高了经济领域的辐射能力。二是边境城市城镇是文化辐射的平台。边境城市城镇不仅大规模集聚国内人口，也大量集聚周边国家的人口。不仅文化样态多元，而且文化传播体系相对发达。不管是政府层面开展的文化活动和文化合作，还是民间自发的文化交往交流，不仅实现了国内外文化交流互鉴，也促进了中华文化向周边国家的辐射和扩散。三是边境城市城镇是国家形象展示的橱窗。建城戍边方略的创立和实施，不仅使边境城市城镇在数量上得到增加，而且在城市城镇发展质量上得到提高，表现为基础设施更加完善、边民社保更加健全、公共服务更加便捷、生态环境更加优美等，宜居宜业环境的打造，将使边境城市城镇成为展示国家形象的重要窗口，成为支撑国家辐射能力的重要因素。

三、建城戍边方略的实践路径

实现边疆的安全、稳定和发展，始终是从古至今国家孜孜以求的治边目标。历史上的王朝国家为达成此目标，创立了与传统农业社会相适应的屯垦戍边方略，发挥了极其重要的治边稳边安全功能。中华人民共和国建立以来，党和政府以建设现代国家为己任，现代化发展程度已经到了较高阶段，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的同步发展，已经从根本上改变了传统社会的属性，历史上传承下来的屯垦戍边方略显然已经不能适应新时代边疆治理的需要，实现治边方略的创新发展成为历史的必然。建城戍边方略正是适应国家现代化发展大趋势的创新政策，是推进边疆治理体系和治理能力现代化的重要战略构想，它将为新时代的边疆治理提供战略支撑。

第一，建城戍边方略要从理论构想变为实践成果，需要对边境地区的城镇化发展进行战略规划和顶层设计。

国家发改委发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》中提出：“构建以边境地级市为带动、边境县城和口岸为依托、抵边村镇为支点的边境城镇体系。”我们站在加强边疆治理，确保边疆稳固、边境安全的角度，对上述政策规定进行了认真研究，我们认为这个政策规定其实已经勾画出了建城戍边方略的总体框架，对未来边境地区的城镇化发展作出了战略规划和顶层设计。我们将从推进边疆治理现代化的视角来深入阐释这个规划设计的科学性合理性，进而对如何落实这个政策规定提出一些建议。

首先，要充分认识和发挥边境地级市在边境城镇体系中的引领带动作用。边境地级市是除边疆省会城市之外，距国境线较近的城市。相对于边境县城而言，边境地级市具有城市发展程度较高，基础设施较好，城市功能较完善，人口规模较大，治理资源较多，政府行政级别较高等特点，这些特点就决定了它在边境城镇化体系中既处于领导和统筹辖区内其他城镇的地位，也具有辐射带动辖区内其他城镇发展的作用。在建城戍边方略的考量中，边境地级市是强边固防的战略支撑，其发展规模越大，发展程度越高，综合实力越强，越能够辐射和带动边境县城和边境村镇的发展，为兴边富民、稳边固边提供坚实的物质基础。相反，边境地级市发展不好，实力较弱，则其所辖边境县城和边境村镇会缺乏必要的带动力和支持力，相应地出现发展缓慢，进而影响民生改善，可能动摇边境安全的基础。所以建城戍边方略的设计必须充分认识和发挥边境地级市在强边稳边固边中的独特作用。

其次，要充分认识和发挥边境县城和口岸在边境城镇体系中的基础依托作用。边境县城大都经过长期发展演化过程而形成的，是一个自然历史的过程。长期以来人口和经济活动选择在此集聚，说明该地具有一定自然资源条件来支撑城镇的存在和发展。边境县城在发展的过程中积累了大量方便生产生活的基础设施、一定的生产力水平和深厚的地域文化传统等，这些都为边境县城的持续发展奠定了基础。在边境地级市——边境县城——抵边村镇这个边境城镇体系中，除了边境地级市以外，边境县城相较于抵边村镇而言，具有进一步发展的人口、经济和资源条件。所以，边境城镇体系的建设和发展理应以边境县城作为基础依托。根据《“兴边富民行动”“十三五”规划》提供的数据，我国边境地区共有140个边境县城，它们像一个个坚固的堡垒，构筑在我国2.2万公里的陆地国境线附近，形成一个完整的堡垒链条守卫着国家安全。全面推进以140个边境县城为载体的城镇化应该成为建城戍边方略的战略任务和重点任务。另外，分布在国境线上的口岸，是我国与周边国家进行商贸活动和人员往来的便捷通道，它们基本设置在两国人口规模较大且相对集中的交通要塞上。便捷的交通、一定规模的人口和发达的经贸，使边境口岸具有进一步发展成为更大规模城镇的基础，所以边境城镇化发展规划，应该把口岸的城镇化建设作为战略重点来考虑。

再次，要充分认识和发挥抵边村镇在边境城镇体系中的前沿支点作用。抵边村镇是紧邻国境线的乡镇级城镇，它们是基层行政单元的政治经济和文化中心，其人口规模和集中度往往比村社村寨等更大一些。抵边村镇是守边固边的主要力量，是边境安全治理体系的重要构成部分，是与周边国家进行跨境民间外交的主要平台，是我国影响力向周边国家辐射扩散的重要通道。在边境城镇体系中，数量庞大的抵边村镇，由于其抵边属性、涉外属性等，既使其成为对周边国家进行经贸往来、友好交流的合作前沿和支点，也使其成为防范外部敌对势力进行渗透、破坏、颠覆、分裂等活动的斗争前沿和支点。随着市场经济的发展，市场经济具有强大的优胜劣汰的功能，抵边村镇在市场经济的冲击下，客观地存在两种发展趋势：一是基础和条件都较好的村镇有发展成为更大城镇的可能性；二是基础和条件都较差的村镇有可能出现人口逐渐流失，城镇逐渐萎缩，甚至消亡的趋势。站在国家确保边防巩固、边境安全的立场上，第一种趋势属于边境村镇的良性发展，而第二种则属于恶性发展。对于第二种趋势应采取有效行政、经济等手段阻止和扭转这一发展趋势。我国边境地区要实现强边固防的国家战略，必须让所有的抵边村镇不仅能够持续生存，而且能够做大做强。

边境地级市——边境县城——抵边村镇这3个层级的市镇在边疆治理中拥有相互不能替代的优势，在推进边境城镇化发展中，应强化和发挥各自的优势功能，又形成功能互补、相互支撑的完整的城镇化体系，构成戍边固边兴边强边的物质基础和平台基础。

第二，建城戍边方略要从理论构想变为实践成果，要切实解决基础设施建设、产业发展、人口集聚这三大基础性问题。

基础设施是确保人类生产生活得以展开的具有公共属性的工程设施，包括交通、水利、能源、通信、公共服务等基础设施。基础设施是人类经济活动、社会活动等的前提条件和支撑要素，缺乏必要的基础设施，人类活动的成本将极其高昂，人类活动的广度、深度和频度等都将受到极大的制约。相反，基础设施越完善，则人类活动的广度、深度和频度都将大大扩展，非常有利于促进生产发展、生活便捷。基础设施发展与城镇化发展之间是互为条件的关系，基础设施发展为城镇化发展提供动能和物质条件，而城镇化发展为基础设施发展提供空间和资金支持。建城戍边方略的实质是通过推进边境地区的城镇体系建设和城镇化发展，达到强边固防的战略目的。如果边境地级市——边境县城——抵边村镇之间缺乏完善的基础设施进行连接和联通，则大大小小边境城镇将呈现出相对孤立的、碎片化的存在状态，在强边固防方面无法发挥城镇体系的系统性整体性功能。所以加强边境地区的基础设施建设，强化边境地级市——边境县城——抵边村镇的互联互通水平，有利于把不同层次的边境市镇的优势功能充分整合在一个戍边体系中，不同层次的边境市镇所拥有的戍边资源能够得到体系化配置和协同化使用，边境地区城镇化体系的戍边功能能够得到充分发挥。另外，边境市镇内部基础设施的建设完善，提高了公共服务能力，降低了生产生活成本，将为边境市镇的进一步扩张和发展打下良好的物质基础。

产业是人类有效利用资金和人力从事所需产品的生产或服务的提供过程中所形成的行业。产业是社会分工的产物，是人类社会经济系统的核心构成部分。产业发展既解决了人们所需产品或服务的供给，方便了生活，也解决了人们的就业问题，稳定了社会，在我国边境地区确保产业发展具有特殊意义：一是吸引和聚集了人口，壮大了戍边强边的人力资源；二是创造了财富，为戍边强边提供了财力物力资源；三是提高了对周边国家的辐射能力。总之，边境地区的产业发展是推动边境地区城镇化发展的基础性动力，是建城戍边方略得以实现的关键环节。边境市镇要因地制宜根据自身的资源、区位、文化等优势打造特色产业，做强特色产业，依靠人才和科技力量培育和发展现代特色产业体系，为边境地区的城镇化发展奠定基础，提供动能。

人口集聚是指在一定的地域空间里人口相对集中居住，并且人口数量持续增长的过程。人口的规模和数量是形成和发展城镇的前提条件，城镇化发展的实质就是人口规模、产业体系、公共服务体系等3个要素相互依存、相互促进、良性互动的发展进程。边境地区的城镇化发展，必须首先解决边境市镇人口规模持续扩张的问题，边境市镇人口萎缩或减少，都将造成边境市镇的空心化和衰落化，进而导致边境地区城镇化发展的停滞，极其不利于戍边固边强边目标的实现，所以人口集聚是建城戍边方略得以实施和推行的前提条件。吸引和集聚更多人口在边境市镇生产和生活，除了依靠发展产业、完善公共服务体系等利益诱导因素外，行政力量的干预、外部资源的输入等也是必要的驱动力量。目前有很多边境城镇就是在精准扶贫过程中通过易地搬迁方式实现人口的大规模集聚，这是依靠行政力量和外部资源输入方式实现边境城镇化发展的典型案例。

第三，建城戍边方略要从理论构想变为实践成果，离不开对口支援制度优势及其功能的充分发挥。

对口支援是指在上级政府统一规划和协调下，实力较强的地区对实力较弱的地区所进行的帮扶行动。改革开放以来，我国中央政府为解决省区之间发展不平衡问题，首先提出了发达省区对口支援落后省区的政策要求，后来随着国家治理实践的深入发展，这一政策安排从纵向上拓展到了地方治理实践中，各省区内部也要求发达州市对落后州市进行对口支援；在横向上拓展到了急难险重事务的治理领域，如贫困治理、灾害治理、教育治理等领域，都相继提出对口支援的政策要求。近年来，对口支援越来越呈现为一种制度化的协同治理工具。对口支援制度，是指有效管用的对口支援政策经过实践检验而凝练和沉淀为稳定、可重复运用的规则或规定。对口支援制度是我国国家治理中主要解决区域间、领域间发展不平衡问题而创设的功能性制度，是国家治理制度体系的构成部分，是边疆治理的重要制度安排。其追求协调发展、共享发展、共同富裕的价值理念，使其彰显了社会主义的本质属性，也彰显了中国特色社会主义制度的优势。

对口支援制度在建城戍边方略的实施中具有独特的功能和作用。一是边疆的城镇化发展需要靠较强的产业来支撑，发达省区可以借助自身产业升级的契机，通过对口支援的体制机制，有针对性地帮扶一些沿边市镇建设产业园区，这不仅有利于发达省区以较小的成本实现“腾笼换鸟”，也帮助了边疆省区的沿边市镇引进了资本、发展了产业、增加了就业、拓展了境内外市场，形成了双赢的可持续发展格局。“对口支援的双方从不对等的单边捐赠关系转变为更为平等的双边合作关系……共同促进要素合理流动、资源共享、互利共赢、共谋发展。”二是公共服务体系不完善、公共服务质量水平不高，是制约边疆城镇化发展的主要因素之一。依托制度化的对口支援渠道，持续选派大批教育公共服务、医疗卫生公共服务、科技公共服务等领域的人才支援沿边市镇，经过长期的积累，沿边市镇的公共服务体系和水平就会发生量变到质变的飞跃。公共服务质量的改善必然吸引更多的国内和国际人口进驻沿边市镇来生产生活，加快边疆城镇化发展进程；三是由于对口支援具有强烈的政治属性，支援方为了能够彰显政绩，往往更倾向于帮助受援方建设看得见摸得着的基础设施项目，这对于受援方的沿边市镇来说也是非常好的建设基础设施的契机。制度化的对口支援长期坚持的结果，必将不断完善沿边市镇的基础设施体系，为边疆的城镇化发展创造良好的条件。

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